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Il bicameralismo italiano in trasformazione
di Stefano Ceccanti, ordinario di Diritto pubblico comparato all'Università degli Studi di Roma "La Sapienza"

"J’aime tellement l’Allemagne que je préfère qu’il y en ait deux" (François Mauriac)

1- Premessa: l’analogia tra le due Germanie e il bicameralismo ripetitivo

Il Senato italiano ha infatti appena votato la riforma del bicameralismo nella lettura veramente decisiva, dato che per ragioni politiche le successive si limiteranno solo a ribadire il testo, mentre il passaggio risolutivo sarà il referendum che si svolgerà tra circa un anno. Com’è noto, infatti, l’articolo 138 della Costituzione italiana prevede che in caso di testo votato a maggioranza assoluta dei componenti da entrambe le Camere, ma inferiore ai due terzi di essi, sia possibile chiedere il referendum popolare confermativo.

Nel caso specifico lo stesso Governo ha annunciato di essere favorevole. Ho utilizzato in apertura la frase di Mauriac nota ai francesi e che, invece gli italiani attribuiscono ad Andreotti (che la usò senza citare l’Autore nel momento in cui tentava vanamente di opporsi alla riunificazione tedesca e, con essa, alla messa in discussione del primo sistema italiano dei partiti che era modellato sulla divisione di Yalta), perché infondo dietro quell’affermazione vi erano le stesse ragioni che spinsero nell’ultima parte dei lavori dell’Assemblea Costituente italiana, segnata dalla Guerra Fredda, ad approvare un bicameralismo ripetitivo.

Così nel quadro post-bellico per varie ragioni appariva preferibile una Germania divisa in due, altrettanto accadeva per una possibile egemonia di uno dei due fronti che dividevano il primo sistema dei partiti lungo la linea divisoria determinata dalla Guerra Fredda.

Altrettanto analoga la conclusione: la messa in discussione del bicameralismo ripetitivo in Italia ha strettamente a che fare con il cambiamento del quadro geopolitico che si espresse anche nella riunificazione tedesca di venticinque anni fa. Riformare il bicameralismo ha senso sia per il passaggio da uno stato centralizzato ad uno a regionalismo forte sia per la stabilizzazione della transizione da una democrazia consensuale ad una competitiva.

2- La consapevolezza dei Costituenti sulla debolezza della soluzione approvata

Come ha fatto notare recentemente Carlo Fusaro, in modo assolutamente irrituale proprio nella seduta dell’Assemblea Costituente in cui veniva approvato il testo, quella pomeridiana del 22 dicembre 1947, una delle figure chiave dell’Assemblea, Meuccio Ruini presidente della Commissione che aveva redatto il Progetto, pur presentandolo con favore, di esso elogiava la non eccessiva rigidità delle norme relative alla revisione contenute nell’articolo 138, tali da non cristallizzare il testo “in una statica immobilità”. Una scelta opportuna secondo Ruini perché prima o poi si sarebbe dovuto affrontare lo scarto tra una prima parte nella quale si aveva dato vita a un compromesso di grande qualità euna seconda, quella organizzativa, che presentava, invece, “gravi difficoltà” in particolare“sulla composizione delle due Camere e il loro sistema elettorale”; “noi, prima di tutti”,disse, "ne riconosciamo le imperfezioni".

Sono note le condizioni difficili del lavoro costituente: mentre nella prima parte le forze che condividevano l’elaborazione del testo erano anche unite al Governo, dalla primavera del 1947 la frattura della Guerra Fredda, come in tutto il resto d’Europa, le aveva invece divise su questo secondo terreno. Per di più nel caso italiano, a differenza di quello francese, gli equilibri politici apparivano correre su un filo sottile: non era prevedibile l’esito delle successive elezioni politiche, perché oltre a quello Comunista anche il Partito Socialista era di orientamento filo-sovietico, tanto da subire una scissione socialdemocratica minoritaria e l’esclusione dall’Internazionale Socialista.

Uno dei punti-chiave su cui sulla seconda parte si era verificato un cattivo compromesso per i timori reciproci era stato per l’appunto quello del bicameralismo. Nei primi mesi il conflitto era stato tra il monocameralismo delle sinistre, di matrice giacobina, contro le seconde Camere frenatrici della volontà popolare, e i democristiani che volevano raccordare nella seconda Camera le Regioni (create ex novo), come parte dei socialisti e i repubblicani, e le professioni (secondo le suggestioni corporative ancora presenti nel Magistero della Chiesa che avevano ispirato ad esempio il Senato irlandese). La soluzione giunta in Aula dalla Commissione preparatoria era più spostata verso le tesi dei secondi: infatti essa prevedeva un Senato a composizione mista, analoga a quella che sarebbe poi stata varata in Spagna nel 1978: per due terzi eletto a suffragio universale e diretto e per un terzo da parte dei Consigli regionali. Tuttavia, giunti in Aula, il problema diventò esclusivamente quello della garanzia reciproca tra i partiti separati dalla Guerra Fredda e non anche quello che era stato presente di un raccordo tra centro e periferia, tra i legislatori statali e quelli regionali. Da qui l’attivismo del leader comunista Togliatti che ottenne in due mosse l’obiettivo di dare formalmente ragione ai bicameralisti, ma in realtà di far prevalere nella sostanza l’opzione monocamerale. Prima si accordò coi liberali, scavalcando i democristiani, votando l’ordine del giorno Nitti che affermava l’elettività dell’intero Senato “col sistema del collegio uninominale” e precludeva così le composizioni miste. In seguito, quando si arrivò - nel gennaio 1948 – ad esaminare la legge elettorale del Senato, concordò coi democristiani un emendamento Dossetti che di fatto neutralizzò il

collegio uninominale maggioritario, subordinando l’assegnazione del seggio al conseguimento del 65% dei consensi rispetto ai votanti: di modo che solo con tale soglia, impossibile da raggiungere nella stragrande parte del territorio nazionale, il collegio avrebbe funzionato realmente all’inglese; in mancanza, ossia nella stragrande maggioranza dei casi, si sarebbe proceduto con la proporzionale su base regionale come poi accadde fino al 1992.

Quella scelta di votare l’ordine del giorno Nitti provocò un’altra anomalia. Mentre il progetto di Costituzione aveva previsto una durata quinquennale per entrambe le Camere, la prevista divaricazione delle due leggi elettorali (per la Camera era stato approvato l’odg Giolitti a favore di un sistema proporzionale, aprendo la strada a una sostanziale conferma del sistema adottato per l’elezione della Costituente), si decise di anche di differenziare la durata del Senato, prevedendola in sei anni. Secondo il proponente, il liberale Lucifero, infatti, si intendeva evitare “la confusione infinita che si creerebbe nel Paese per la contemporanea consultazione elettorale col sistema proporzionale e col collegio uninominale, con l’incrociarsi e il confondersi delle due lotte politiche”. Poi, a Costituzione ormai approvata, come abbiamo visto, la stessa Assemblea costituente, in sede di approvazione della legge elettorale del Senato, eliminò di fatto la differenza di sistemi elettorali. Per questa ragione sia nel 1953 sia nel 1958 apparve più razionale che il Senato venisse sciolto anticipatamente per allineare le due elezioni finché nel 1963 con la legge costituzionale n. 2 (dopo due tentativi non riusciti nel 1957 e nel 1958) un riforma non soppresse quell’anomalia.

In assenza di una seconda Camera che completasse il nuovo disegno regionalistico e  stante la sfiducia reciproca tra le forze politiche che, pur votando insieme il medesim testo costituzionale, temevano l’una il 18 aprile dell’altra, come è stato scritto, l’atteggiamento verso il decentramento politico (cioè il rapporto centro-periferia) diventò una variabile politica dipendente dai rapporti fra i partiti. Così si assisté a un capovolgimento di ruoli e posizioni: la Dc, in origine regionalista, uscita vincitrice dalle elezioni politiche del 18 aprile 1948, bloccò la nascita delle Regioni per non perdere quote di potere a fronte di avversari contrari alla collocazione internazionale del Paese; all’inverso le sinistre, originariamente centraliste in nome della pianificazione centralizzata dell’economia, trovatesi all’opposizione del Governo nazionale, si misero a chiedere l’attuazione costituzionale. L’avrebbero ottenuta formalmente solo nel 1970 (prime elezioni regionali), ma sostanzialmente solo nel 1977 (con il conferimento alle nuove istituzioni dei poteri amministrativi, grazie al Dpr 616, la cui adozione fu uno degli elementi di scambio rispetto all’astensione del Pci nei riguardi dei Governi a guida Dc in nome della c.d. solidarietà nazionale tra il 1976 e il 1979: governi guidati da Giulio Andreotti). Contribuì a ridurre questa dinamica a una logica politica solo nazionale (e non istituzionale) la scelta, per le regioni, di un sistema elettorale proporzionale pressoché puro e di una forma di governo parlamentare assembleare.

Possiamo quindi sintetizzare ciò che vogliamo dire ricorrendo a tre puntuali citazioni, le prime due più sintetiche e la terza più organica, che bene rendono la consapevolezza dei Costituenti di aver realizzato un prodotto inadeguato, soprattutto su questa materia:

- la prima è del costituente comunista La Rocca, il quale, di fronte ai primi segni di logoramento del clima internazionale, intervenendo nella seconda sottocommissione il 6 settembre 1946 dopo aver esposto tutte le argomentazioni monocamerali, così motivava come subordinata la possibile accettazione di un assetto bicamerale: “Questo vale come affermazione di principio. Ma, poiché i comunisti non sono quali di solito vengono presentati, e poiché pare che vi possano essere delle preoccupazioni e che si voglia abbondare nelle garanzie (il corsivo è mio- NdA), fatta questa affermazione di principio, essi non si oppongono in maniera categorica alla istituzione di una seconda Camera… (che) non potrà né dovrà essere se non elettiva;

- la seconda è di Giuseppe Dossetti, altro padre costituente, democristiano, intervistato insieme a Giuseppe Lazzati da Leopoldo Elia e Pietro Scoppola 38 anni dopo (1984): il “bicameralismo, [esprimeva] un garantismo eccessivo, perché ancora si era sotto l’ossessione del passaggio alla maggioranza del Partito comunista”;

- la terza, quella più organica, è di Costantino Mortati, costituente anche lui e massimo giuspubblicista italiano del dopoguerra; è tratta da un’intervista del 1973 alla rivista “Gli Stati”: “Alla Costituente io, quale relatore della parte del progetto di Costituzione riguardante il Parlamento, fui tenace sostenitore di un’integrazione della rappresentanza stessa che avrebbe dovuto affermarsi ponendo accanto alla Camera dei deputati un Senato formato su base regionale…Una Camera che fosse rappresentativa dei nuclei regionali offrirebbe il grande vantaggio di fornire quello strumento di coordinamento fra essi e lo Stato che attualmente fa difetto, e che invece si palesa essenziale per conciliare le esigenze autonomistiche con quelle unitarie. Non sono da nascondere le difficoltà pratiche offerte da questo tipo di rappresentanza, ma sembra che sia in questa direzione a cui bisogna avvicinarsi per dare una ragion d’essere a una seconda Camera, che non sia, come avviene per l’attuale Senato, un inutile doppione della prima”.

3. I tentativi di riforma via via più frequenti dopo il 1989 ma senza esito [1989-2013] 

Fino al 1989, ossia alla messa in discussione del primo sistema dei partiti ed anche dello Stato fortemente accentrato ad essi connesso, le proposte di riforma sono timide e comunque senza esito: la Commissione Bozzi, la prima delle Commissioni parlamentari per le riforme, nel gennaio 1985 approvava una relazione finale che intendeva realizzare una limitata specializzazione, con la Camera prevalente nella funzione legislativa e il Senato in quella di controllo.

Nel 1990, con le prime elezioni successive alla caduta del Muro di Berlino, il successo improvviso della Lega Lombarda nelle regionali, balzata in un colpo dallo 0,5% di cinque anni prima al 19%, manifesta di nuovo un conflitto centro-periferia e, quindi, l’esigenza di un nuovo patto che contemplasse, a fianco di quello tra forze politiche, anche quello tra territori che avrebbe dovuto sfociare anche in una necessaria revisione del bicameralismo quale completamento necessario di un nuovo sistema regionalistico. Il rapporto politico centro-periferia diventa ora anche una questione istituzionale. Anche istituzionale e non esclusivamente istituzionale perché, come vedremo, il fatto che un partito, la Lega, se ne facesse portatore ha in parte alterato il contenuto delle riforme. Talora esse sono state pensate più in relazione all’acquisizione del suo consenso (o dei suoi elettori) che non alle soluzioni istituzionali che sarebbero state più adeguate, a cominciare dall’uso del termine federalismo, in luogo di quello più corretto di nuovo regionalismo o regionalismo di ispirazione federale. Al di là della differenza astratta tra le due categorie, quella scelta finiva obiettivamente per promettere più di quanto fosse logico e ragionevole.

Per un verso si assiste infatti a una risposta efficace sul piano della governabilità con la riforma elettorale del 1995 (legge Tatarella, n. 43) che assicura una maggioranza garantita alla coalizione vincente, poi completata dalla legge costituzionale 1/1999 con l’elezione diretta del Presidente della Regione e la regola del simul stabunt simul cadent tra Presidente e Consiglio regionale. Per altro verso, dal momento che la Lega Nord aveva rotto l’alleanza col centro-destra a fine 1994 e poteva essere decisivo conquistarne i voti sul piano parlamentare come competere sul piano elettorale alla conquista dei suoi elettori, iniziava una rincorsa delle principali forze politiche a farne proprie le istanze. Tutte, come accennato, dal termine “regionalismo” passano strumentalmente al più impegnativo “federalismo” (che arrivava a coprire, a tratti, anche proposte secessioniste che avrebbero dissolto il foedus). In particolare risentivano di questa “resa terminologica” (e quindi culturale) le proposte, pur molto contraddittorie della Bicamerale D’Alema a proposito della modifica delle competenze legislativa del Titolo V. Nello stesso tempo in cui il persistente “complesso del tiranno” tra forze politiche che continuavano a delegittimarsi a vicenda (anche se il Paese appariva più unito sui valori e principi della Prima Parte della Costituzione) portava a ipotizzare un “Senato delle garanzie” eletto direttamente con la proporzionale, da cui ci si attendeva equilibrasse in modo anomalo la Camera eletta con un sistema elettorale selettivo.

Le elezioni del 1994 (col centro-destra largamente vittorioso alla Camera ma non al Senato) e quelle del 1996 (col centrosinistra autosufficiente al Senato ma dipendente dall’appoggio esterno di Rifondazione Comunista alla Camera) avevano segnalato tutta l’irrazionalità del doppio rapporto fiduciario. In anni ormai lontani (fino a metà anni Settanta), in una società di appartenenze separate che si riflettevano nel sistema dei partiti e che si riproducevano per via familiare, il voto tendeva ad essere coerente tra Camera e Senato nonostante le (limitate) differenze tra i sistemi elettorali e i diversi requisiti di elettorato attivo (25 anni al Senato, 21 alla Camera fino al 1976 e poi, con l’abbassamento della maggiore età, a 18). Nel nuovo quadro di elettorato ben più mobile del secondo sistema dei partiti, invece, il sistema aveva forti probabilità di produrre risultati contraddittori. Per questa ragione la Bicamerale D’Alema ne trasse la conseguenza di limitare il rapporto fiduciario alla Camera, ma la delegittimazione reciproca portava comunque a bilanciare questa scelta con altre del tutto opposte, come un Senato eletto con la proporzionale in grado di bloccare larga parte del programma politico-legislativo dei vincitori della Camera. Un non senso.

Dopo il fallimento della Commissione D’Alema la legislatura 1996-2001 si chiudeva con lo stralcio, da parte della maggioranza di centrosinistra, della sola riforma del Titolo V della Parte Seconda che rafforzava (con alcuni eccessi che andavano al di là di quanto prevedono Costituzioni tipicamente federali), la competenza legislativa delle Regioni. Una norma transitoria (l’articolo 11 di quella che sarebbe stata dopo il referendum la legge costituzionale 3/2001) segnalava il problema del raccordo centro-periferia: richiamava la necessità di una riforma del Senato e, nel frattempo, prevedeva un principio di integrazione della Commissione Bicamerale per le Questioni regionali (l’unica bicamerale esplicitamente prevista dalla Costituzione) con rappresentati di Regioni ed enti locali col potere di dare pareri su alcun materie di rilevante interesse regionali che, ove negativo, avrebbe portato alla necessità di approvazione con quorum aggravati.

La disposizione non sarebbe mai stata applicata, mentre per la prima volta venne attivato il referendum previsto dall’articolo 138 della Costituzione che confermò la riforma con una bassa partecipazione popolare: del resto il centro-destra vi si era opposto solo sostenendo che si trattasse di una proposta poco federalista che sarebbe stata rafforzata col proprio accesso al Governo.

Nel 2005 la nuova maggioranza di centro-destra procedette infatti a far approvare un proprio testo di revisione che si era presentato sin dall’inizio in termini propagandistici all’insegna del termine ‘devolution’, intesa come ulteriore concessione di autonomia. In realtà il testo produceva un sostanziale riaccentramento delle competenze rispetto alla legge costituzionale 3/2001. In questo caso la proposta riguardava anche il Senato, che sarebbe stato eletto regione per regione contestualmente alle elezioni regionali, ma che per il resto ripercorreva la schizofrenia del testo della Commissione D’Alema: perdeva la

fiducia, ma manteneva un abnorme potere di veto sulla legislazione attuativa del programma di governo. In ogni caso il referendum del 26 giugno 2006 bocciò poi il progetto.

Nella breve legislatura successiva, 2006-2008, invece, fu avviato alla Camera in Commissione Affari Costituzionali l’esame della cosiddetta “bozza Violante” (dal nome dell’ex-Presidente della Camera) che, tra l’altro, creava un Senato di secondo livello, composto di rappresentanti di Regioni ed enti locali, riducendo per la pima volta il potere di rinvio del Senato a una dimensione fisiologica, analoga a quella dei bicameralismi europei.

In quella 2008-2013 non fu possibile avviare nessuna riforma in questo ambito giacché la prima parte della legislatura segnò una nuova conflittualità tra gli opposti schieramenti, mentre la seconda parte, col Governo tecnico Monti, vide affermare la teoria secondo la quale l’esecutivo si sarebbe occupato della sola emergenza economica, mentre le forze politiche avrebbero provveduto, a prescindere dal Governo, a realizzare intese in materia istituzionale. Ma senza alcun coinvolgimento dell’esecutivo il compito si rivelò, come prevedibile, improbo: le principali riforme sono infatti state sempre possibili solo coinvolgendo direttamente l’autorità del Governo, a partire da quella, già citata, del bicameralismo del 1963.

4. La svolta con la Commissione Letta-Quagliariello e il Governo Renzi

L’inizio della XVII legislatura, con un’inedita situazione di blocco dovuta al mancato esito decisivo al Senato e l’incapacità delle forze politiche prima di costituire il Governo e poi di trovare un successore al Presidente Napolitano, si dimostrò paradossalmente propizia per le prospettive della riforma. L’esito elettorale rendeva definitivamente insostenibile il doppio rapporto fiduciario e i due poli più tradizionali (centrosinistra e centro-destra) – dal momento che il Movimento 5 Stelle si autoescludeva, a partire dalla rielezione di Napolitano, si trovavano obbligati a stipulare sia un’intesa di Governo sia in relazione alle riforme. Per facilitare questo secondo, tra schieramenti che per due decenni avevano aspramente polemizzato, anche sul piano costituzionale, di norma sopravvalutando artificialmente le differenze, su spinta del Presidente Napolitano, il Governo Letta istituiva una Commissione di esperti presieduta dal Ministro Quagliariello, che concludeva i suoi lavori nel settembre 2013. Pur presentando su vari punti, anche sul bicameralismo, soluzioni diverse, la relazione dimostrava l’ampiezza dei consensi su una piattaforma di “riformismo istituzionale bipartisan”: una riforma era possibile e necessaria, era legata a una fedeltà dinamica al testo del 1947-1948 depurato dal complesso del tiranno ormai sostenuto da un minoritario “costituzionalismo ansiogeno” (24). In questo contesto vennero rapidamente elaborate larga parte delle proposte presenti nell’attuale testo di riforma detta Renzi-Boschi (la ministra delle riforme subentrata a Quagliariello col Governo Renzi).

[in allegato il testo completo della Relazione di stefano Ceccanti per il convegno del 16 ottobre 2015 sul tema “L’ÉTAT PRÉSENT DU BICAMÉRISME ENEUROPE” organizzato dal Centre d'Etudes Constitutionnelles et Politiques (CECP) de l'UniversitéParis II Panthéon-Assas e dalla Société de législation comparée a Parigi presso il Conseil d'Etat]

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