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Composizione e funzioni del Senato delle Autonomie nella riforma costituzionale
di Luca Castelli, Dipartimento Economia, Università di Perugia

Nel 2010 ho pubblicato un libro che si intitola «Il Senato delle autonomie. Ragioni, modelli, vicende», in cui illustravo le ragioni di ordine costituzionale che depongono a favore della trasformazione della seconda Camera in un organo rappresentativo delle autonomie territoriali. In quel volume sostenevo, tra le altre cose, che questa nuova seconda Camera dovesse essere sganciata dal circuito fiduciario; dovesse essere composta anche da enti locali; e che la rappresentanza regionale dovesse essere espressa dai Consigli regionali. Dunque guardo con favore a questo progetto di riforma e ne condivido l’impianto di fondo. Nondimeno, cercherò di evidenziarne le luci e anche qualche ombra.

Partiamo dalle luci: anzitutto è un Senato “delle autonomie” e non “delle (sole) Regioni” e mi fa piacere sottolinearlo in questa sede. Non era affatto scontato trasformarlo in una Camera di rappresentanza territoriale, sia perché questa trasformazione richiedeva il consenso dell’organo interessato e non era facile immaginare che il Senato fosse “votato” al suicidio istituzionale e tagliasse il ramo su cui era seduto; inoltre, sembrava del tutto improponibile – quasi illuministica – la pretesa di mettere in discussione un caposaldo fondamentale della rappresentanza politica: l’elezione diretta dei senatori.

Non era neppure scontato, una volta approdati alla Camera territoriale, superare l’idea della Camera delle Regioni – il tanto gettonato modello Bundesrat – che si fondava sul presupposto che solo le Regioni, al pari dello Stato, avevano potestà legislativa. Solo le Regioni, dunque, potevano legittimamente entrare a far parte di un organo legislativo.

Questo è un argomento che non mi ha mai convinto più di tanto. Ora, è bensì vero che i Comuni – a differenza delle Regioni – non hanno potestà legislativa, ma la loro presenza in Parlamento ha oggi un sicuro fondamento costituzionale nella riserva di competenza amministrativa (tendenzialmente) generale dei Comuni (art. 118, primo comma) e nella connessa titolarità di potestà regolamentare (117, sesto comma).

Se i Comuni, ai sensi del 118, devono essere destinatari della generalità delle funzioni amministrative e se la gran parte di queste funzioni è allocata con legge dello Stato, è del tutto ragionevole – oltre che rispondente ad una precisa esigenza di funzionalità del sistema – che anche essi siano rappresentati al “centro” e concorrano alla formazione dell’organo nel quale si produce la legislazione che li riguarda.

Semmai la loro è una presenza simbolica, perché su 95 senatori che rappresentano le istituzioni territoriali, 74 sono i consiglieri regionali e solo 21 i sindaci. Ricordo che in Assemblea costituente era stato discusso un ordine del giorno che prevedeva che la seconda Camera fosse eletta per un terzo dall’assemblea regionale e per due terzi dai consiglieri comunali di tutti i Comuni della Regione.

Quella proposta fu poi accantonata non già per obiezioni di ordine dogmatico-concettuale, legate alla presunta incompatibilità degli enti locali rispetto all’esercizio della funzione legislativa, ma per motivi molto più pratici, dovuti all’impossibilità di dar vita ad un’equilibrata rappresentanza locale, che non avvantaggiasse i piccoli Comuni a scapito dei grandi.

Senza ovviamente pretendere di replicare quella soluzione “iperlocalista”, si poteva almeno mantenere – a parti invertite – la proporzione numerica allora prevista, facendo in modo che i sindaci fossero almeno ad un terzo della rappresentanza territoriale.

Secondo aspetto positivo: è una Camera che non dà più la fiducia al Governo. E sappiamo bene come tutta la storia politica delle ultime legislature ci abbia messo di fronte alle difficoltà della governabilità derivanti dal meccanismo della doppia fiducia quando le elezioni producevano risultati non omogenei fra le due Camere.

Veniamo alle ombre. Se è una Camera di rappresentanza territoriale ci si può chiedere che senso abbia la presenza – al proprio interno – di senatori di nomina presidenziale. Giusto prevederli, ma forse sarebbe meglio destinarli alla Camera.

La distribuzione a base due della rappresentanza. Ogni Regione ha una quota di senatori fissa di senatori (almeno due) e una che varia in proporzione alla popolazione. In questo modo, però, nove Regioni avranno solo due senatori, mentre la Lombardia da sola ne avrà 14. Tra la rappresentanza minima e quella massima c’è un’escursione di sette volte tanto, che non si registra in nessun’altra seconda Camera federale e che determina uno squilibrio eccessivo tra le diverse rappresentanze regionali.

Non solo. Questa distribuzione a base due rischia di rendere più complicata la rappresentanza delle minoranze, perché nelle Regioni “cenerentola”, è molto probabile che i due senatori – dovendo essere uno sindaco e uno consigliere regionale – saranno tutti della stessa area politica e che l’alternanza si giocherà tutta rispetto ai diversi livelli territoriali. Con una rappresentanza a base tre, invece, il terzo poteva essere un rappresentante dell’opposizione.  

Se poi rappresentanza comunale doveva essere, avrebbero potuto essere gli stessi Comuni – o al più i Consigli delle autonomie – ad eleggere i sindaci da mandare al Senato.

Infine, il grande interrogativo che si pone sulla composizione dell’organo, in seguito alla modifica introdotta durante la terza lettura al Senato e frutto dell’accordo politico raggiunto all’interno del PD.

Si prevede, come noto, che i senatori siano eletti dai Consigli regionali «in conformità alle scelte espresse dagli elettori». Che vuol dire? Che gli elettori decidono e i Consigli si limitano a ratificare la loro scelta. O che i Consigli potrebbero anche eleggere un consigliere diverso, essendo quella degli elettori una proposta non vincolante? Qui sarà la legge attuativa a dover chiarire il dilemma.

La mia opinione è che trattandosi di un’elezione indiretta – in cui cioè l’immissione in carica non scaturisce automaticamente dal voto popolare – si dovrebbe comunque accordare una prevalenza alla decisione dei Consigli regionali.

Passando alla disciplina delle funzioni, la prima osservazione riguarda il superamento del bicameralismo paritario nella formazione delle leggi. Il Senato interviene solo eventualmente e senza poteri di veto. La regola è quella delle leggi monocamerali, rispetto alle quali al Senato compete solo il potere di formulare delle proposte emendative, su cui la Camera ha in ogni caso l’ultima parola.

Ci sono ovviamente alcune leggi che restano bicamerali e dunque richiedono l’eguale concorso di Camera e Senato per la loro approvazione. Da questo punto di vista, c’è stato nelle varie letture un progressivo ampliamento di questa categoria di leggi, soprattutto nelle materie di interesse regionale e locale, è questa è un’innovazione senz’altro positiva, perché rafforza il ruolo del Senato di raccordo tra centro e periferia, facendo adeguatamente “pesare” il punto di vista delle autonomie negli ambiti di loro competenza.

Resta da valutare quale sarà l’effettivo apporto del Senato nel procedimento legislativo monocamerale, perché le condizioni previste per la sua partecipazione sono piuttosto stringenti (esame entro dieci giorni, richiesta di un terzo dei senatori, proposta emendativa entro i successivi trenta giorni). Qui solo l’esperienza pratica potrà dirci fino a che punto il Senato saprà imporre il proprio peso politico e conservare il ruolo di organo propriamente parlamentare. Questa è la sfida che attende le Regioni per recuperare l’autorevolezza perduta.  

Un profilo che mi pare particolarmente delicato, invece, è quello che riguarda l’approvazione della legge di stabilità, che è rimessa al procedimento monocamerale ordinario, ancorché a necessaria partecipazione del Senato.

Poiché gran parte dei conflitti tra Stato e Regioni è provocata da disposizioni contenute in tali leggi, si poteva forse immaginare di affidarle, più opportunamente, alla competenza paritaria delle due Camere, almeno limitatamente alle norme che incidono sul sistema regionale e locale. Certo, una soluzione del genere avrebbe complicato il procedimento legislativo invece di semplificarlo, ma forse ne avremmo guadagnato in termini di deflazione del contenzioso costituzionale.

[Relazione all’Assemblea congressuale di Legautonomie, Roma, Centro convegni “Carte Geografiche”, 13 novembre 2015]

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